咬文嚼字看中美气候变化声明

中国人民大学重阳金融研究院研究员 翟永平

2014年11月12日，北京APEC期间中美两国政府发表了关于气候变化的联合声明，引发国际媒体和专家学者的广泛热议，自然是仁者见仁、智者见智，我这里走一点偏锋“咬文嚼字”，试从文字的角度试图解读中美气候变化联合声明的内涵。

“温室气体”vs“二氧化碳”

首先，中美两国声明所涉及的减排是针对“温室气体”还是“二氧化碳”？【注：1997年于日本京都召开的联合国气候化纲要公约第三次缔约国大会中所通过的《京都议定书 》明确针对六种温室气体进行削减，包括：二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）、全氟碳化物 （PFCs）及六氟化硫（SF6）】

我们来看看中英文版相关段落的原文：

美国——“美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%-28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%（The United States intends to achieve an economy-wide target of reducing its emissions by 26%-28% below its 2005 level in 2025 and to make best efforts to reduce its emissions by 28%）”。

中国——“中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。（China intends to achieve the peaking of CO2 emissions around 2030 and to make best efforts to peak early and intends to increase the share of non-fossil fuels in primary energy consumption to around 20% by 2030）”。

由此可见，但是美国减排涉及的是“全经济范围”（an economy-wide）的减排，应该是指人类经济活动引起的“温室气体”排放，而不仅是“二氧化碳”排放。这样就涵盖了美国政府现有的一些温室气体减排措施如火电厂减排计划、中型、重型汽车燃油效率标准、商业和工业建筑节能新准以及其他温室气体（甲烷、氢氟碳化物）的减排措施。至于中国的减排目标，声明文本本身已经说的很明白，就是针对“二氧化碳”的减排；而且，因为同一个句子中紧接着就提到非化石能源的比例，我们可以理解中国的减排目标是针对化石能源消费引起的二氧化碳排放。这就与《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》的主要目标相衔接（2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%，非化石能源占一次能源消费的比重到15%左右），并首次提出了2030年左右二氧化碳排放“达峰”（peak）的目标。

“联合公报”vs “联合声明”

此次中美“联合声明”在英文中对应的词是Joint Announcement，与中美关系历史上的三个“联合公报”（“上海公报”、“建交公报”、“八·一七公报”）的用词Joint Communiqué不同。关于这三个“联合公报”的法律性质，中美两国一直存在着极大的争议：中国政府认为中美三个联合公报是有约束力的国际条约，美国政府却不认同这一点，认为只有美国国会通过的“与台湾关系法”才具有法定约束性。回顾这段历史事实，我们可以肯定地说，对于美国政府而言，中美联合声明的减排“愿景”不具有法定约束力。而从中方的角度看，中美联合声明发表后中国发改委副主任谢振华也表示，“确定2020年之后的目标，要在未来的五年计划当中真正加以落实，所以这些目标也是要经过全国人大审议批准的，一旦批准之后是有约束力的”。这就是说，对中方而言，中美联合公报中申明的减排愿景作为今后三个五年计划的组成部分还需要通过人大审议批准才会具有法律效力。

“碳排放”vs“碳污染”

在中美联合声明发表之后，刚刚赢得美国中期选举的参众两院多数席位的共和党议员们已经纷纷表示了强烈的反对态度。对于奥巴马的民主党政府来说，共和党的态度完全在意料之中，也早有相应的预案来应对。按照美国现行的“清洁空气法”（Clean Air Act），美国环境保护署是实施空气污染防治的执行部门。因此，为了避开国会立法程序，奥巴马政府咬文嚼字把“温室气体”视为空气“污染物”之一，在官方文件中把“碳排放”说成是“碳污染”（carbon pollution），如此这般便直接制定和颁布了无需国会审议的《气候行动计划》、《清洁电力计划》，并按照《清洁空气法》由政府环境保护署执行和实施。不过，道高一尺、魔高一丈。美国共和党议员也在酝酿反制措施，包括所谓policy riders（政策便车），比如在审议财政预算法案时增设附加条款来限制环境保护署的职责范围和拨款金额，如果奥巴马为此拒绝签署预算法案，那么整个联邦政府就将陷入停摆的危机之中。

“承诺”vs“愿景”

我们注意到联合声明中关于减排目标所用的英文动词是intend，而中文版用的是“计划”。换句话说，中美联合声明中的“目标”其实就是“愿景”，而不是严格意义上的“承诺”。中美联合声明中的用词反映了《联合国气候变化框架公约》通过以来国际上用于描述各方责任的具体用词的不断演变过程。近年来各国对于 “承诺”（commitment）一词的使用趋于谨慎，2007年通过的“巴厘行动计划”的表述是“承诺/行动”（commitment/ action）；在2009年哥本哈根大会和2010年坎昆大会期间，相关用词为“许诺”（pledges）。2011年启动的新一轮谈判的德班平台授权则是使用了“加强行动”（enhanced action）。而2013年的华沙大会，各方明确放弃了“承诺”一词的使用，而使用“贡献”（contribution）代替。华沙会议的一个重要决定就是邀请各国开始准备各自“预期的国家自主决定的贡献（Intended Nationally Determined Contribution）”，并尽早（2015年第一季度）通报各方。相关用词的变化过程显示，国际气候变化谈判目标的约束力不断被弱化，各方逐步倾向于灵活但尽力而为的国际合作机制。

总体而言，中美气候变化联合声明的实质是以两国现有的政策措施为基础加大减排力度的“愿景”，虽不具法定约束力，但是对国际社会和应对气候变化的多边进程发出了一个强有力的信号。尤其是中国二氧化碳“达峰”的新提法，表明中国已经准备切实承担起作为“超级（排放）大国”应该负起的责任。我们可以这样说，中美达成减排的共识之后，国际气候谈判的失败就不再是一个必然的“宿命”，2015年在巴黎气候大会上最终达成一个各方可以接受的灵活而又尽力而为的国际减排新协议可能性大为增加。