法国“点子”：电力改革下的价格双轨制

中国人民大学重阳金融研究院客座研究员 翟永平

在法国能源界有个颇为流行的说法：“法国没有石油，但是咱有点子”（En France, on n'a pas de pétrole mais on a des idées）。其中，最令法国人骄傲的“点子”之一就是在电力部门实施的按长期边际成本定价的理论和实践，保证了电力部门的垄断企业的法国电力公司（EDF）长盛不衰，也成就了七十年代以来法国核电的跨越式发展。至2012年，法国核电装机占全国电力装机的49%，当年核电占全国总发电量的79%。如果把核电视为本国能源的话（尽管铀需要进口，但是法国国内有足够的战略储备），法国一次的能源自给率在2000年以后已经超过了50%（1973年时尚不足24%），并且是欧盟成员国中最大的电力净输出国。更值得一提的是，法国的电价在欧盟各国属于较低水平，2012年底法国民用电价每千瓦时为14.12欧分（含税），而同期欧洲民用电价平均为每千瓦时18.64欧分。

在欧盟经济一体化的进程中，按照欧盟能源政策的统一部署，法国自2000年以来逐步走上了电力部门市场化之路，并成立了独立的能源监管委员会。从发电的角度来看，EDF的一统天下已被打破，2012年130吉瓦的电力装机中，非EDF装机达到30吉瓦，发电量比例约占14%。EDF本身也从衙门式的国有垄断公司变身为国家控股的混合所有制股份企业，并拆分成立了法国电网公司（RTF，200年成立）、法国配电公司（ERDF，2008年成立）两个全资子公司，电网向发电商、销售商完全开放。从消费侧来看，市场的开放采取了循序渐进的步骤：2000年占市场份额30%的1300家的用户（耗电超过1600万千瓦时）可以自行选择供电商；2003年占市场份额37%的3200家的用户（耗电超过700万千瓦时）可以自行选择供电商；2004年占市场份额70%的全部470万非居民用户可以自行选择供电商；自2007年7月1日起，法国全境的用电户（包括居民）均可以自行选择供电商，至此电力市场全面开放。包括EDF在内，目前法国已经有18家全国性的电力销售公司（还有地方性的小供电商百余家），其中10家只经营居民用电业务。此外，法国28家高电耗企业（炼钢、铝业、化工、造纸）结盟组成超大用户团体与EDF签订为期24年的购电合同，每年购电量达1480亿千瓦时。

从上述情况来看，法国电力改革的力度不可谓不大。然而，自2007年中消费侧电力市场全面开放以来，绝大多数的法国电力消费者却没有随市场起舞，主动行使自己“用脚投票”的权力更换供电商。根据法国能源监管委员会的数据，到2014年3月底，在法国3131万各类用电户中，只有大约8%选择了EDF以外的供电商。

那么，法国电力改革为什么会出现这样颇为纠结的局面呢？关键因素还是法国人的“点子”——在开放市场的同时，却在很大程度上保留了原有的价格体制，事实上形成了电价的“双轨制”。

以居民用电户为例。2007年以后居民用户确实可以自由选择当地任何一家供电商的服务。从表面来看，各个供电商提供的套餐大同小异，电费水平相差不大。然而，从价格形成机制来看，如果选择EDF以外的供电商，电费均为市场价（法语可称为prix de marché），有一定的不确定性；而EDF的电费属于“监管价”（法语可称为tarifs réglementés），与改革前的EDF的电价形成机制一脉相承。虽然号称“监管价”，但实际上并不受法国能源监管委员会的控制，而是由法国政府能源主管部门根据能源监管委员会的建议最后定夺批准。2013年6月法国能源监管委员会公布一份报告显示，EDF“监管价”已低于实际供电销售成本的幅度达到了7.4%，因此有必要调高EDF的销售价格。根据这个报告，法国政府批准将EDF“监管价”在2013年8月1日起提高5%，并且在一年后的2014年8月1日再提高5%。然而，2014年4月法国新政府成立，刚上任的新能源部长立即宣布取消原定在8月1日开始实施的5%涨价。取消电价上涨对于EDF的用户来说不失为一个福音，但是对于市场上与EDF竞争的供电销售商而言，使它们处于更加不利的境地，难以扩大自己的市场份额。

法国政府对电力改革中保留“监管电价”的原因是这样解释的：由于法国核电的竞争性，法国电价一直低于欧洲平均水平；而核电资产则是几十年来法国纳税人“供养”的，不能因为欧盟电力市场一体化而使法国消费者承受与其他欧洲国家一样的高电价。然而，“监管电价”的存在事实上维系了EDF的垄断地位，对其他供电商而言很不公平，更与电力改革和市场化的目标相悖。因此，2010年起法国又启动了新的一轮电力改革，这一次改革的对象就是“监管电价”，但依然是一个渐进的过程。按照这一轮改革的既定进程，在2016年1月1日起，额定功率在36伏安以上的1700万用户（工商企业、服务业用户）EDF“监管电价”予以取消；而针对居民用户的“监管电价”则继续实施。此外，法国输电、配电的过网费的制定由能源监管委员会向政府能源主管部门，由部长批准实施。

在2010年启动的这一轮电力改革中，针对EDF与其他供电商在销售市场上不平等地位的问题，法国政府还推出了一个“在监管条件下获取历史核电”（Accès régulé à l'électricité nucléaire historique，简称ARENH）的特殊政策，有效期一直到2025年。这个极为绕口的新名堂的初衷是让市场上与EDF竞争的供电商也能分享法国核电的历史资产所带来的低价电源，而不只是运营法国核电厂的EDF一家“自发自用”。具体做法是由法国能源监管委员会按照各供电商的市场份额，按比例配给来自EDF的发电，但每年总量不超过1000亿千瓦时（EDF核电厂发电总量约为4000亿千瓦时）。因为EDF以外的供电商所占市场份额还较小，目前这个配给的上限还是够用的。表面上看，这个ARENH的机制是为市场公平竞争助力，但是依然暗藏了一个“玄机”：ARENH的购电价格不是由能源监管委员会确定（只有建议权），而是由法国政府能源主管部门批准。在ARENH价格酝酿期间，供电销售商们呼吁政府不要将ARENH定在每千瓦时3.5欧分以上，否则没有竞争性。而政府决定的ARENH价格是每千瓦时4.0欧分，自2011年7月1日起生效；到2012年1月1日调高为每千瓦时4.2欧分。预计ARENH价格在未来数年内还会继续走高，目前EDF已经以确保安全运行以及部分核电站进入报废期为由要求政府将价格提高到每千瓦时5.0欧分。

总起来看，法国电力改革并不到位，市场化名不符实。究其原因，法国电力部门长期得益于法国特色的资本主义市场经济，吃核电的老本得过且过，改革的内生动力不足。只是在欧盟能源政策的外力作用下半推半就，上有政策下有对策，为垄断留了“后门”。法国电力公司虽然不再是法律意义上的垄断企业，但是却保留了事实上的垄断地位。法国能源监管委员会的“独立性”有限，在事关重大的电价方面只有“建议权”，政府那只看得见的手依然在发电、输配电和销售各个环节操纵价格，最后还是部长说了算。因此，法国的电力改革饱受欧盟批评，认为法国是欧盟成员国中电力市场化程度最低的国家之一。

法国电力改革的经验和实践值得中国关注借鉴。我们有石油，更有煤炭、天然气、核能、水电还有其他可再生能源，实施电力改革应该更有底气。说到底，电力改革是我们自己要改，不是别人要我们改，所以要避免法国式的“鬼点子”。真正的改革不完全在垄断企业的“拆分“，也不仅是用电户在售电市场的“选择权”，更重要的是还原能源的商品属性，切实“放开两头、管住中间”尽快形成主要由市场决定能源价格的机制。