法国售电市场改革的经验与启示

中国人民大学重阳金融研究院客座研究员 翟永平

新年伊始，中国“新电改方案”尘埃落定，明确了改革的大方向是“管住中间，放开两头”。其中重要的一项内容是允许社会资本投资成立独立的售电企业、符合条件的发电企业投资和组建售电公司进入售电市场。那么现在问题来了：在售电放开市场能否带来实质的竞争？消费者会不会行使其选择的权利？更关键的是，电价会因为市场竞争而有所下降吗？对于这些问题，法国电力改革特别是售电引入竞争的实践经验也许可以给我们一些启示。

在某种程度上说，法国实行的是一种有法兰西特色的资本主义市场经济，大型国企举足轻重。尤其在电力部门，作为“共和国长子”的法国电力公司（EDF）一直占有绝对垄断地位。在欧盟经济一体化的进程中，按照欧盟能源政策的统一部署和要求，法国自2000年以来逐步走上了电力部门市场化之路。法国EDF的一统天下已被打破，拆分成立了法国电网公司（RTE，2000年成立）、法国配电公司（ERDF，2008年成立）两个全资子公司。从消费侧来看，市场的开放走过了循序渐进的漫长过程：

— 1999年2月起年耗电超过1亿千瓦时的用户可以自行选择EDF以外的售电商（统称为“替代供电者”）；
— 2000年6月起耗电超过1600万千瓦时的用户可以自行选择售电商；
— 2003年2月起耗电超过700万千瓦时的用户可以自行选择售电商；
— 2004年7月起全部非居民用户可以自行选择售电商；
— 2007年7月1日起，法国全境的用电户（包括居民）均可以自行选择售电商。

至此法国售电市场理论上实现了全面开放。说是“全面开放”，但是也还是留了一个后门：因为EDF依然留在了售电市场，而且是双重身份。第一重身份是“传统供电者”，其电价属于“监管价”，由政府主管部门而是根据能源监管委员会的建议确定，与改革前的电价形成机制一脉相承。令人感到有些匪夷所思的是，EDF在市场上也可以作为“替代供电者”的面目出现，与消费者以市场价签约提供服务。

法国售电市场启动至今已经有15年之多，而市场的全面开放也已近8年，售电引入竞争的实际效果到底如何，我们可以从以下这4个量化指标来观察：1）有多少售电商进入了市场；2）有多少用户更换了售电商；3）售电市场的集中程度；4）2008年以来电价的走向。

其一，2007年7月法国售电市场全面开放之后，到2007年底共有16家全国性的售电商进入了市场，成为EDF的竞争者。至2014年底，这16家“替代供电者”中已经有9家自己被“替代”，因不同缘由陆续退出了市场，但是同期又有另外12家新的“替代供电者”进入了市场，所以目前共有19家全国性的售电商，包括了意大利（ENEL）、德国（E.ON）、瑞士（Alpiq）、瑞典（Vattenfall）、卢森堡（Enovos）等外资企业。在这19家售电商中，有9家只做居民用电业务，其他10家的业务则覆盖全部用电消费市场。从私人投资者（包括外资）参与市场竞争的积极性和目前售电商的个数来说，可以说法国市场售电的开放有了一定进展。

其二，在法国市场为电力消费者提供了多种选择的可能性之后，到底有多少用电户“用脚投票”抛弃EDF而选择了新的售电商呢？至2014年9月底止，法国全国共有3136.4万居民电力用户，496.9万非居民电力用户。在3136.4万居民用户中，只有285.7万选择了“替代供电者”（其中包括8000选择EDF市场价合同的用户），占总数的9.1%；而2850.7万居民用户依然保留EDF的“监管价”合同，也就是说，超过90%的居民用户依然依靠“传统供电者”。在496.9万非居民用户中，只有68.6万（其中包括25.3万选择EDF市场价合同的用户）选择了“替代供电者”，占总数的8.7%；而428.3万非居民用户依然保留了EDF的监管价合同，占比也超过了90%。

其三，法国统计部门采用赫芬达尔—赫希曼指数(Herfindahl-Hirschman Index，简称HHI）衡量不同行业市场的集中程度。HHI指一个行业中各市场竞争主体所占行业总数百分比的平方和，用来计量市市场中厂商规模的离散度。HHI越大，表示市场集中程度越高，垄断程度越高。当市场处于完全垄断时，HHI=1；当市场上有无数企业，HHI就趋向0。按照法国能源监管委员会的标准，如果HHI小于0.10，就可视为是竞争性市场。然而，按照2014年9月底的各个售电商市场份额（按各自拥有的用户总数计算），法国电力销售市场的HHI约为0.78，依然呈现典型的垄断状态。从这个角度看，售电市场的放开并没有改变EDF的垄断地位。目前在法国全国范围内每个月大约只有3万左右的用户（占全部用户的1%左右）选择更换售电商，其中90%是从“传统供电者”（监管价）转为“替代供电者”（市场价），但也有大约10%的用户选择回归EDF的监管价合同。

其四，也是最为关键的一个问题——消费者电价水平持续上涨。自售电市场全面开放以来，各个“替代供应者”的市场价基本紧贴EDF的监管价，只是略有优惠而已。在这种情况下，监管价的走向决定了法国消费电价的整体走向。自2008以来，每年监管价平均上涨3%（同期平均每年通胀仅为1.2%左右），所以市场价也随之水涨船高。以法国普通家庭为例（月均耗电200千瓦时），每年电费从300多欧元（含各种税收）已经上涨到了400多欧元。所以，可以肯定地说，法国售电市场的放开并没有起到降低消费者负担的效果。

虽然法国售电市场的开放吸引了众多国内外投资者抢滩，但是却没有实现让广大的消费者心动，因而EDF的垄断地位得以维持，电价也持续上涨。究其原因，消费电价的构成和形成机制是导致这种局面的关键因素。我们以居民用电户（年耗电在2500-5000千瓦时）为例，目前法国电价的36%为发电成本；30%为输配电网成本；15%是电力企业员工的养老保险分担费；10%是电力消费税；6%是电力公共事业服务费；剩余的3%是增值税。在这种情况下，电价中超过30%都是各种名目的税费，另外30%是输配电的过网费，真正可能形成“竞争”的部分似乎只剩下电源的成本。
那么，我们再来看看发电侧的市场情况。目前法国电力总装机约为130吉瓦，其中EDF拥有100吉瓦，占77%，但EDF发电量比例约占全国发电量的85%（在EDF发电量中，85%是核电）。因此，EDF在发电市场也占有绝对优势。针对EDF与其他售电商在市场上不平等地位的问题，法国政府在2000年推出了一个“在监管条件下获取历史核电”（Accès régulé à l'électricité nucléaire historique，简称ARENH）的特殊政策，有效期一直到2025年。这个极为绕口的政策的初衷是让市场上与EDF竞争的售电商也能分享法国核电的历史资产所带来的相对低价电源，以鼓励市场竞争。具体做法是由法国能源监管委员会按照各售电商的市场份额，按比例配给来自EDF的发电量，但每年总量不超过1000亿千瓦时（EDF的核电厂发电总量约为4000亿千瓦时）。在ARENH价格酝酿期间，“替代”售电商们呼吁政府不要将ARENH定在每千瓦时3.5欧分以上，否则没有竞争性。而法国政府决定的ARENH价格是每千瓦时4.0欧分，自2011年7月1日起生效；到2012年1月1日调高为每千瓦时4.2欧分。预计ARENH价格在未来数年内还会继续走高，EDF已经以确保安全运行以及部分核电站进入报废期为由要求政府将价格提高到每千瓦时5.0欧分。由于ARENH价格是由政府确定，所以售电商对于电源成本也基本不能掌控（除非可以从电力市场上购买更便宜的电源）。

综上所述，可以说参与法国市场竞争的售电商们实际上是输在了起跑线上，完全不能与占有天时、地利、人和并受到政府关照的EDF竞争。按照欧盟电力改革的总体要求，法国已经确定自2016年1月1日起取消针对大用电户（登记功率在36kVA以上）的“监管价”，以期推动售电市场的竞争。然而，由于EDF依然可以以“替代供电者”的面目出现，而且以税费为主的电价的构成依然如故，特别是发电侧的ARENH价格依然由EDF的大股东（法国政府）掌控，法国售电市场的开放能否就此走上良性发展的道路依然存疑。总体而言，1999年以来启动的法国电改销售侧市场开放并不成功，往好了说也只能说是聊胜于无，其中的经验和教训值得正在酝酿售电市场改革的中国有关部门仔细研究。